Gouvernance

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Etat-actionnaire : une singularité française ?

Grâce à l’Agence des Participations de l’Etat, Bpifrance ou encore la Caisse des dépôts et consignations, l’Etat dispose de nombreux leviers pour intervenir au capital des entreprises. Ce rôle d’actionnaire est-il propre à l’Etat français ? Ailleurs dans le monde, quelles sont les pratiques en vigueur et les doctrines d’investissement ? Tour d’horizon en Norvège, au Royaume-Uni, en Allemagne et à Singapour avec quatre exemples sur lesquels s’est penché l’Institut Montaigne.

En France, les participations de l’Etat, via l’Agence des Participations de l’Etat (APE), s’élèvent à un actif d’environ 90 milliards d’euros, dont plus de 60 milliards pour les seules entreprises cotées (parmi lesquelles EDF, Engie, Orange ou encore ADP). D’autres pays comme la Norvège, le Royaume-Uni, l’Allemagne ou Singapour ont mis au point des systèmes de participations de l’Etat, avec des modalités parfois bien différentes. Amélie Reichmuth et Victor Poirier décrivent ces systèmes dans une note intitulée « Etat-actionnaire : une singularité française ? ».

En Norvège : participation directe et fonds de pension

Comme la France, la Norvège joue un rôle d’actionnaire, avec des participations détenues directement par l’Etat dans 70 entreprises (norvégiennes et internationales) représentant au total plus de 20% du PIB (contre moins de 4% pour l’APE en France). Ces participations sont gérées directement par 11 ministères. De plus, l’Etat norvégien différencie les objectifs de ces participations : atteindre le meilleur rendement possible pour certaines, servir des objectifs stratégiques ou de service public pour d’autres.

La Norvège dispose également de deux fonds de pension, alimentés en grande partie par les revenus pétroliers du pays, qui n’investissent qu’à l’étranger. Le plus grand d’entre eux représente un total de 873 milliards de dollars au 1er mai 2016.

Au Royaume-Uni : vers une diminution de la participation de l’Etat

Le cas britannique diffère significativement de la France : la somme des participations de l’Etat y est six fois moindre, le Royaume-Uni étant présent au capital de seulement 25 entreprises. De plus, la dynamique actionnariale s’oriente vers une diminution du portefeuille géré par le UK Government Investments, détenu par le Trésor britannique.

Autre différence majeure avec la France, l’actionnariat de l’Etat n’est pas pensé comme un outil stratégique. Ainsi, il n’est par exemple pas présent au capital de ses fournisseurs militaires. Des objectifs clairs et chiffrés de performance du portefeuille sont fixés, mais l’aspect stratégique des prises de participation n’est pas pris en considération.

En Allemagne, la participation de l’Etat comme option de dernier recours

Dans le modèle allemand, centré autour de sept domaines de compétence (compétitivité de l’économie, sciences, infrastructure, défense, politique de développement, soutien à l’économie et culture), la participation de l’Etat est considérée comme une option de dernier recours pour pallier les déficiences du marché. La participation de l’Etat allemand est aussi soumise à des règles d’efficience et de transparence.

En 2014, la valeur des participations de l’Etat dans les entreprises privées s’élevait à 5,46 milliards d’euros, somme prélevée du budget fédéral. Cependant, les Länder peuvent aussi acquérir des actions au sein d’entreprises privées. Le ministère des Finances décide s’il est dans l’intérêt de l’Etat de devenir actionnaire, et les ministères de tutelle se chargent de diriger la gestion des participations, pour un système à l’image du pays, alliant donc centralisation et décentralisation.

Le choix de Singapour : un fonds souverain privilégiant le retour sur investissement

Singapour se distingue des modèles européens avec un fonds souverain unique, « Temasek Holdings ». Celui-ci détient 180 milliards de dollars de participation (soit 20% du PIB du pays) dont seulement un tiers est issu d’entreprises singapouriennes. Ce fonds a pour mission de gérer les réserves du pays.

Si Temasek Holdings est détenu par le gouvernement de Singapour, il est entièrement indépendant dans son financement comme dans ses choix stratégiques. L’objectif est clair : maximiser le retour sur investissement sur le long terme, ce qui en fait un acteur commercial à part entière. Cette stratégie est très différente des pays européens, qui risquent parfois, en particulier en France, « une certaine schizophrénie entre activité commerciale et enjeux sociétaux », pointe du doigt l’Institut Montaigne.

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